Defensa del Medio Ambiente en México: más discurso que acción.

El Procedimiento Judicial de Responsabilidad Ambiental. Análisis de demandas presentadas por autoridades locales.

El motivo de la presente investigación es documentar la importancia del procedimiento judicial de responsabilidad ambiental, regulado por la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental. Esta ley entró en vigor desde el 2013 con la finalidad de facilitar el acceso a la justicia ambiental al establecer un tipo de juicio específico para poder exigir que se repare el daño causado al medio ambiente. Sin embargo, este juicio no ha sido empleado como se esperaba.

El Derecho Ambiental es una rama relativamente reciente. Los orígenes del Derecho Ambiental Internacional se encuentran en la celebración de la conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente Humano en Estocolmo de 1972. México participó en esta conferencia y comenzó el desarrollo de su política ambiental.[1]

La Conferencia de Estocolmo generó el nacimiento del Derecho Ambiental Internacional. Sin embargo, a la fecha no existe ningún tratado internacional que reconozca el derecho humano al medio ambiente sano. No obstante, se ha dado un avance con la Resolución aprobada por el Consejo de Derechos Humanos el 8 de octubre del 2021. Esta Resolución reconoce el derecho a un medio ambiente limpio, saludable y sostenible como un derecho humano importante para el disfrute de los derechos humanos.

Ahora bien, si nos enfocamos en el acceso a la justicia ambiental, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992, tiene gran relevancia. En el principio 13 de esta declaración establece que “los Estados deberán desarrollar la legislación nacional relativa a la responsabilidad y la indemnización respecto de las víctimas de la contaminación y otros daños ambientales.” Desde la Declaración de Río, México, al igual que el resto de la comunidad internacional, se comprometió a legislar en materia de responsabilidad por daños ocasionados al ambiente, indemnización y compensación de las víctimas de la contaminación.[2]

Asimismo, el 22 de enero del 2021 el gobierno mexicano ratificó la firma del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú). El objeto de este acuerdo es la implementación plena y efectiva de los derechos de acceso a la información ambiental, participación pública en los procesos de toma de decisiones ambientales y acceso a la justicia en asuntos ambientales.

El artículo 8.2. c)  del Acuerdo establece que los países deberán garantizar el acceso a la justicia ambiental y asegurar en el marco de su legislación nacional el acceso a instancias judiciales y administrativas para impugnar y recurrir cualquier decisión, acción u omisión que afecte o pueda afectar de manera adversa al medio ambiente o contravenir normas jurídicas ambientales.

Ahora bien, el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce el derecho humano a un medio ambiente sano, así como la obligación del Estado de garantizar el respeto a este derecho. Así como la exigencia de imponer una responsabilidad ambiental para quien provoque un daño ambiental.

Con el objetivo de cumplir con lo establecido por el artículo 4 constitucional, se promulgó la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental (LFRA). Esta ley regula la responsabilidad ambiental que nace de los daños ocasionados al ambiente, así como la reparación y compensación de dichos daños cuando sea exigible en procesos judiciales federales.

En la exposición de motivos de la LFRA se menciona que, en muchas ocasiones, el daño ambiental es de difícil o imposible valoración económica, mientras que, en el daño civil tradicional, se necesita de una evaluación económica para ser reparado. Los juicios por daños ambientales se enfocan en la restauración o descontaminación, la cual no se basa en términos monetarios.

La reparación del daño civil patrimonial suele realizarse a través de la indemnización. Este instrumento es insuficiente para la reparación ambiental, pues no se trata de restituir el equilibrio patrimonial de las personas afectadas, sino que se busca restituir las cualidades biológicas de los elementos naturales. Por este motivo se consideró necesario establecer un nuevo proceso judicial enfocado en el acceso a la justicia ambiental.

Una forma de explicarlo es la siguiente. Imaginemos el caso de un granjero que vive cerca de un río, quien se dedica a la agricultura y pastoreo de diferentes animales. Sin embargo, el granjero es afectado por una empresa que de forma ilegal descargó químicos en el río, arruinando las cosechas y enfermando a sus animales. 

Él puede presentar una demanda de responsabilidad ambiental en contra de la empresa para obligarla a reparar el daño causado al río y sus cualidades biológicas. Mas, no podría exigir una reparación a su patrimonio, como pedir que le paguen por sus ganancias perdidas, ya que para eso existe la vía civil. Esto se debe a que el daño ambiental es un daño social, un medio ambiente sano es de interés general y colectivo, por lo que no se centra en intereses individuales.

Ahora bien, el artículo 28 de la LFRA establece quienes son las personas que tienen derecho de presentar una demanda de responsabilidad ambiental. En primer lugar están las personas físicas habitantes de la comunidad adyacente al daño. Así como las organizaciones de la sociedad civil cuyo objeto sea la protección al ambiente, siempre y cuando presenten la demanda en representación de algún habitante de la comunidad afectada.

En ambos casos se trata de una demanda presentada por la ciudadanía. Sin embargo, también se reconoce el derecho a presentar estas demandas a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Al igual que a las procuradurías o instituciones estatales que ejerzan funciones de protección ambiental, siempre y cuando actúen conjuntamente con la PROFEPA.

Ahora bien, esto es relevante porque la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) distribuye las competencias de protección ambiental entre la Federación, los Estados y los Municipios. Aunque todas las autoridades tienen la obligación de proteger el medio ambiente, cuentan con facultades diferenciadas, por lo que ninguna autoridad puede invadir las competencias que le corresponden a otro orden de gobierno.

Por ejemplo, se entiende que hay actividades industriales con impactos ambientales severos, como la industria del petróleo, del cemento o generación de energía eléctrica. Estas actividades son de jurisdicción federal, por lo que las autoridades estatales no pueden realizar inspecciones para verificar que cumplan con las normas ambientales.

Esta distribución de competencias puede llegar a ser un obstáculo para la protección del ambiente por parte de las autoridades locales. Afortunadamente, ese problema se resuelve al permitir que las instituciones estatales dedicadas a la protección ambiental estén legitimadas para presentar una demanda por daños ambientales. Pues, ahora los Estados tienen una herramienta para demandar el daño ambiental generado por las empresas de jurisdicción federal.

Solicitudes de acceso a la información realizadas:

Aun cuando el juicio regulado por la LFRA es un recurso implementado en nuestro sistema jurídico para facilitar el acceso a la justicia ambiental, es evidente que no ha tenido el impacto que se esperaba. Pues son pocos los asuntos de responsabilidad ambiental que se han promovido desde su entrada en vigor.

Por tal motivo, hemos realizado esta investigación con la intención de conocer el número de casos en que se ha empleado este juicio ambiental, enfocándonos en el número de demandas ambientales presentadas, principalmente por parte de las autoridades legitimadas. La principal herramienta que se empleó para realizar esta investigación ha sido la presentación de solicitudes de información pública, a través de la Plataforma Nacional de Transparencia.

Le primera solicitud fue dirigida al Consejo de la Judicatura Federal, con la intención de saber el número de juicios ambientales presentados desde la entrada en vigor de la LFRA en el 2013 hasta el año 2021. La respuesta obtenida fue que al realizar una búsqueda en la base de datos del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE), en un periodo del uno de enero de dos mil trece al veintitrés de abril de dos mil veintiuno, en el tipo de asunto “procedimientos civiles o administrativos”, ingresados en los Juzgados de Distrito de la República Mexicana, cuya “Prestación demandada no catalogada” indica “responsabilidad ambiental”, se tiene el registro de 6 juicios.[3]

Después, se realizó una nueva solicitud, con la intención de saber el número de expediente, así como la denominación de los Juzgado de Distrito en los que se desarrollan estos 6 juicios. Al momento de responder, el Consejo de la Judicatura Federal informó de 7 juicios, en lugar de los 6 mencionados en su primera respuesta.

Juzgado	Expediente	Situación del juicio
Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de México	6/2018	Desechada
Juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de Sinaloa	18/2019	Desechada por ser empresa privada.
Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de Yucatán, con residencia en Mérida	208/2018	Desechada por acreditar personalidad con copia simple
Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Baja California	86/2019	En tramitación
Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Baja California, con residencia en Mexicali	3/2019	Se ordenó la devolución de la demanda al promovente. Asunto concluido
Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Morelos	17/2016	En tramitación
Juzgado Primero de Distrito en el Estado de Baja California Sur	95/2019	En tramitación

Es importante mencionar que la situación de los juicios no es información ofrecida por el Consejo de la Judicatura Federal, sino que es información obtenida de las Síntesis de los acuerdos asociados a los asuntos, disponible en la sección de “Consulta de Datos de Expedientes” de la página del Consejo de la Judicatura Federal.

Al mismo tiempo, realizamos diversas solicitudes al Consejo de la Judicatura para saber el número de demandas ambientales presentadas por ciudadanos residentes de zonas afectadas por contaminación; por organizaciones de la sociedad civil sin ánimo de lucro y por instituciones ambientales estatales. La respuesta que obtuvimos fue que para obtener esa información se debía involucrar diversas condiciones técnicas que imposibilitan allegarse de la información en una primera consulta, por lo que no están obligados a generar un documento ad hoc para resolver nuestra solicitud.[4]

Sin embargo, consideramos que no se trata de un documento ad hoc. Si bien es cierto que las autoridades deben proporcionar la información con la que cuentan en el formato en que la misma obre en sus archivos; sin necesidad de elaborar documentos ad hoc para atender las solicitudes de información. El INAI emitió el criterio 3/13 el cual establece que las autoridades están obligadas a proporcionar la información que se encuentra en sus archivos, ante solicitudes de acceso en las que se requieran bases de datos, o información pública contenida en éstas, deberá otorgarse acceso a las mismas, por tratarse de documentos en archivo electrónico a partir de los cuales se recoge, genera, transforma o conserva información de los sujetos obligados. La entrega de dicha información no constituye la elaboración de un documento ad hoc, ni resulta una carga para las autoridades, pues consiste, simplemente, en poner a disposición de los particulares las bases de datos, o el repositorio de las mismas, en el formato en el que obran en sus archivos.

Por lo tanto, el Consejo de la Judicatura debió de analizar su base de datos para proporcionarnos la información que solicitamos. Lo cual no representa un documento ad hoc. Sin embargo, Sería positivo que nos proporcionaran la información solicitada, pues el juicio de la LFRA es muy reciente y todavía no hay certeza de cómo debe de llevarse a cabo. Si esta información estuviera disponible sería más sencillo entender los alcances de este juicio.

Un ejemplo que vale la pena tomar en cuenta es la página del Tribunal Ambiental de Chile. Ahí es posible consultar todas las sentencias de demandas por daños ambientales que ha emitido el Tribunal. Así como todos los documentos presentados a lo largo del trámite del juicio.[5] Tener esta información a disposición del público permite una mejor comprensión del acceso a la justicia ambiental.

Ahora bien, también solicitamos saber el número de demandas presentadas por la PROFEPA. La respuesta que obtuvimos fue que en la base de datos del Sistema Integral de Seguimiento de Expedientes (SISE), no se advirtió registro alguno, de ahí que la respuesta a la información sea igual a CERO.[6]

Sin embargo, esta última respuesta se contradice con la información otorgada por la misma PROFEPA, pues realizamos una solicitud de acceso a la información pública dirigida a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, preguntando la cantidad de procesos jurisdiccionales de responsabilidad ambiental que han presentado con base en la LFRA desde su entrada en vigor. La respuesta que nos dieron fue la siguiente:[7]

Expediente	Juzgado	Estado Procesal	Número de fojas
52/2016	Juzgado Segundo de Distrito de Amparo y Juicios Federales en el Estado de Querétaro	Concluido	2009
38/2016	Juzgado Séptimo de Distrito en el Estado de Oaxaca	Abierto	No aplica.

Como ya fue previamente mencionado, las instituciones locales también se encuentran legitimadas para presentar una demanda de responsabilidad ambiental. Sin embargo, el artículo 28 fracción IV de la ley indica que las demandas ambientales realizadas por las instituciones de las entidades federativas tienen que ser presentadas de forma conjunta con la PROFEPA. Por tal motivo, realizamos una solicitud de acceso de información a esta autoridad, con la finalidad de saber cuántas procuradurías o instituciones estatales de protección al ambiente han solicitado presentar de manera conjunta una demanda de responsabilidad ambiental. La respuesta de la PROFEPA fue que no cuentan con algún expediente en el que conste que hayan realizado una demanda de responsabilidad ambiental de forma conjunta.

Empero, con la intención de obtener el número de demandas ambientales promovidas por las autoridades locales, realizamos solicitudes a la institución competente de cada entidad federativa. Las respuestas recibidas se pueden separar en 2 grupos, algunas autoridades locales no tienen información de haber promovido una demanda ambiental, mientras que otras consideran que no son competentes para presentar el juicio.

Entidades federativas que afirmaron no haber presentado juicios o no tener datos: Aguascalientes, Baja California, Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Chiapas, Coahuila, Colima, Ciudad de México, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán.

Entidades federativas que afirmaron no ser competentes para presentar la demanda por ser autoridades estatales: Jalisco, Nayarit, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí y Zacatecas.

Ambos tipos de respuesta son negativos, por un lado, los Estados que afirman no haber presentado este tipo de demandas muestran una omisión de su responsabilidad de proteger el medio ambiente. Por otro lado, las autoridades que afirmaron no ser competentes muestran un desconocimiento grave de la LFRA, pues el artículo 28 fracción IV de la ley claramente les permite presentar esta demanda.

Casos en los que sería positivo presentar una demanda ambiental:

Un ejemplo donde podría ser presentado un juicio federal de responsabilidad ambiental es el del Río Santiago. El gobierno de Jalisco afirma que una de las causas de contaminación en el río es causado por residuos, emisiones y descargas realizados por empresas. Algunas de las cuales se dedican a actividades de jurisdicción federal como la industria metálica y química y que en su mayoría las empresas que descargan en dicha cuenta no cumplen con el marco legal y normativo.[8]

De ser esto cierto, el gobierno de Jalisco tiene la posibilidad de solicitar a la PROFEPA la presentación de forma conjunta de una demanda ambiental en contra de dichas empresas. Hay que recordar que la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente del Estado de Jalisco respondió nuestra solicitud afirmando ser incompetente para promover este juicio, mostrando un claro desconocimiento de la ley.[9]

Otro caso donde se hace evidente la posibilidad de una autoridad local de poder presentar una demanda ambiental es en el Estado de Nuevo León. La entonces Secretaría de Desarrollo Sustentable del Estado respondió que el juicio regulado por la LFRA es una vía alternativa de acceso a la justicia ambiental, por lo que priorizan el ejercicio de las funciones propias para la prosecución de la justicia ambiental.[10]

Sin embargo, el 23 de julio del año 2020 la entonces Secretaría de Desarrollo Sustentable en conjunto con la Procuraduría Estatal de Desarrollo Sustentable, presentaron una denuncia dirigida al Director Ejecutivo de la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (Agencia de Seguridad, Energía y Ambiente – ASEA) en contra de la Refinería de Petróleos Mexicanos, ubicada en Cadereyta Jiménez, Nuevo León.[11]

Los hechos mencionados en la denuncia relatan que la generación de emisiones ostensibles a la atmósfera, proveniente de las chimeneas de dicha empresa, causan un grave daño a la calidad del aire en la zona metropolitana de Monterrey.

De igual manera, el 5 de agosto del 2020 las mismas autoridades locales presentaron una denuncia ante la Fiscalía General de la República. Los hechos denunciados fueron los mismos previamente mencionados, los cuales, consideran que configuraban el delito tipificado en el artículo 414 y 416 del Código Penal Federal.

Las autoridades locales afirman que se ocasionaron daños al ambiente, los recursos naturales, fauna, flora y a los ecosistemas. Pues detectaron un impacto en un área aproximada de 144,000 metros cuadrados. Configurándose los delitos tipificados en los artículos 414 y 416 del Código Federal Penal. 

La Procuraduría Estatal de Medio Ambiente está legitimada para presentar una demanda ambiental, por lo tanto, podría solicitar a la PROFEPA presentar una demanda de forma conjunta. El artículo 29 de la LFRA establece que la acción para presentar la demanda prescribe en 12 años, a partir del día en el que se produce el daño. Por lo tanto, la actual administración tiene la posibilidad de presentar la demanda.

Otro caso en el que hubiera sido positivo presentar una demanda por daño ambiental es el asunto del Río Sonora. En el 2014 ocurrió un derrame proveniente de una empresa minera en el río, causando un desastre ecológico. Este caso ha generado la presentación de diferentes juicios civiles y de amparo, sin embargo, no se presentó ningún juicio de responsabilidad ambiental.

Sin embargo, la LFRA contempla la posibilidad de resolver los conflictos ambientales a través de mecanismos alternativos de resolución de controversias, como la mediación y conciliación. La PROFEPA llegó a un acuerdo con la empresa responsable. La PROFEPA empleó un mecanismo alternativo, cuya negociación dio origen al citado Fideicomiso Río Sonora.[12]

Conclusiones

La distribución de competencias que establece la LGEEPA limita las facultades de las autoridades locales, al no poder regular e inspeccionar el cumplimiento de las empresas federales. Por este motivo es positivo que la LFRA reconozca el derecho de las instituciones estatales para presentar juicios ambientales. No obstante, es evidente la falta de intenciones por parte de las autoridades locales para presentar estos juicios.

Ya sea por falta de conocimiento de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental o por falta de interés en presentar este tipo de demandas, consideramos como una omisión por parte de las autoridades locales el no emplear todos los recursos jurídicos que tienen a su alcance para la protección del medio ambiente.

Ninguna autoridad estatal respondió de forma afirmativa a nuestra pregunta de haber intentado presentar una demanda ambiental. Incumpliendo la obligación de garantizar el respeto al derecho humano al medio ambiente sano. No es aceptable que mencionen no tener legitimidad alguna para demandar el incumplimiento de normas ambientales federales.

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Citas bibliográficas

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[1] López-Vallejo Olvera, Marcela, La agenda ambiental mexicana ante la gobernanza global y regional, en Revista Col. San Luis vol.4 no.7 San Luis Potosí ene./jun. 2014.

[2] Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.  Presentada por el Senador Arturo Escobar y Vega.

[3] Solicitud de acceso a la información pública, número de folio 0320000234621,

[4] Solicitudes de acceso a la información pública con número de folios: 0320000234721, 0320000234821, 0320000235021.

[5] https://tribunalambiental.cl/sentencias-e-informes/sentencias/

[6] Solicitud de acceso a la información pública, número de folio 0320000234921.

[7] Solicitud de Acceso a la Información Pública, número de folio 1613100076721.

[8] Gobierno del Estado de Jalisco. Revive el Río Santiago, con la estrategia integral para su recuperación. En: https://www.jalisco.gob.mx/es/gobierno/comunicados/revive-el-rio-santiago-con-la-estrategia-integral-para-su-recuperacion (Consultado el 17 de octubre del 2021).

[9] Solicitud de acceso a la información, número de folio 140276521000047.

[10] Secretaría de Desarrollo Sustentable, Oficio No. SDS-UTAl/170/2021.

[11] Secretaría de Desarrollo Sustentable, Oficio No. SDS/591/2020.

[12] Ibarra Barreras, María Fernanda y Moreno Vázquez, José Luis. “La justicia ambiental en el Río Sonora.” RevIISE – Revista de Ciencias Sociales y Humanas, vol. 10, núm. 10, pp. 135-155, 2017