Monterrey, México a 11 de marzo de 2022
La protección del medio ambiente es un tema relevante a nivel mundial, por lo que es necesario que las autoridades garanticen el ejercicio pleno del derecho humano al medio ambiente sano. Existen diferentes métodos que pueden ser empleados para proteger el ambiente y uno de ellos son los impuestos ambientales que gravan la contaminación.
Sin embargo, para que un impuesto realmente sea considerado como ambiental tiene que cumplir con ciertos requisitos. En el presente trabajo Redes Quinto Poder analiza los nuevos impuestos ambientales del Estado de Nuevo León para ver si realmente podemos estar ante una reforma fiscal verde.
Métodos de protección ambiental
El derecho humano al medio ambiente sano nos obliga a entender que la sociedad convive y es parte de los ecosistemas, pero esta interacción pone en riesgo la sustentabilidad del ambiente. Por lo que es necesario buscar formas de regular las actividades humanas para proteger a la naturaleza.[1]
Una de las formas de cumplir con esta obligación es a través de métodos directos, éstos suelen ser normas que imponen límites a las actividades económicas, estas normas están acompañadas de mecanismos que sancionan a quienes no las cumplan. Un ejemplo es el establecimiento de límites máximos para las emisiones a la atmósfera y las multas que se aplican a quienes no respeten estos límites.[2]
Sin embargo, cuando se utilizan los métodos directos únicamente se considera que existe un daño ambiental cuando se incumple con lo establecido por las normas.[3] Por lo tanto, los efectos negativos generados por las actividades económicas que no excedan los límites legales se estiman como aceptables. Por ejemplo, una empresa puede realizar emisiones de gases de efecto invernadero sin exceder los límites máximos permitidos, y aun así causar un impacto negativo en la calidad del aire.
En ese orden de ideas, la degradación de los bienes ambientales se caracteriza como una falla del mercado, en la cual la actividad realizada por un agente económico reduce las posibilidades de otros sujetos de beneficiarse de los recursos naturales. Dado que el agente no internaliza en sus costos de producción los daños que genera, termina siendo la sociedad a través del gasto público quien se ve obligada a solventar los gastos de la reparación.
Una de las formas de solucionar esta problemática es a través de impuestos ambientales, los cuales buscan reducir la contaminación sin establecer prohibiciones a las actividades económicas. Su objetivo es que el generador de la contaminación internalice los costos ambientales dentro de su proceso productivo.[4] Estas medidas fiscales son coherentes con el principio del derecho internacional “quien contamina paga”, el cual exige que quien genere la contaminación también cargue con los costos de la reparación.[5]
Impuestos ambientales en México
En el 2017 el Estado de Zacatecas fue la primera entidad en implementar impuestos ambientales. Al resolver varios juicios de amparo donde se analizaron estos impuestos, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció algunos elementos que caracterizan a los impuestos ambientales:
Finalidad ambiental: Los impuestos ecológicos incluyen en la configuración de su hecho imponible, el deber público de protección ambiental, velando con ello por el acceso y goce de todos los ciudadanos a un medio ambiente sano.[6]
Internalización de los costes: Buscan el reconocimiento de los gastos necesarios para reparar los efectos ambientales negativos generados por los procesos productivos. Hacen recaer los costos de prevención o corrección en las empresas contaminantes.[7]
Efecto incentivador: Estos impuestos buscan incentivar a los operadores económicos para que mejoren sus procesos, si el operador desea pagar menos impuestos la única solución sería generar menos contaminantes. Mientras más eficaz sea el tributo, menos se recaudará, hasta que no sea necesario cobrar el impuesto.[8]
Impuestos ambientales de Nuevo León
El 23 de diciembre del 2021 se publicó una reforma a la Ley de Hacienda del Estado de Nuevo León. Estableciendo un nuevo capítulo denominado “De los impuestos ecológicos” en este capítulo se incluyeron 4 nuevos impuestos. A continuación analizaremos cada uno de ellos para demostrar que ninguno cumple con los requisitos de los impuestos ambientales.
Impuesto por emisiones de contaminantes a la atmósfera
Este impuesto grava la emisión de contaminantes a la atmósfera. Sin embargo, la base de este impuesto son las emisiones que excedan los límites máximos permitidos. Por lo tanto, solo lo van a tener que pagar aquellas empresas cuyas emisiones sobrepasen la cantidad de emisiones que tienen permitidas.
Este impuesto no tiene un efecto incentivador, además de incumplir con el requisito de la internalización de los costos, pues las empresas no están pagando por los daños que generan con su actividad. Los tributos ambientales tienen una finalidad preventiva, se utilizan para evitar impactos ambientales graves, es un error querer utilizarlos como una medida correctiva. Además, si las empresas exceden el límite permitido de emisiones, lo que correspondería sería aplicar una sanción y no el cobro de un impuesto.
Impuesto por emisión de contaminantes en el agua
Este impuesto se aplica a toda persona que vierta sustancias contaminantes en el agua en el territorio del Estado, pero solo contempla a quienes realicen descargas en corrientes o depósitos de agua naturales, presas o cauces. No contempla las descargas de aguas residuales realizadas en el alcantarillado urbano.
Diversas empresas de Nuevo León realizan sus descargas en alcantarillas, tan solo entre los años 2018 al 2020, el Servicio de Agua y Drenaje de Monterrey, I.P.D., emitió 118 sanciones por incumplir las normas sobre la calidad de descargas en el sistema de alcantarillado.[9] El agua es un recurso escaso en nuestra entidad, si se contemplara a todas las empresas independientemente de su tipo de descargas se podría incentivar procesos industriales más sustentables que reutilicen el agua empleada en sus procesos productivos.
Impuesto por emisión de contaminantes en el subsuelo y/o suelo
Este impuesto es aplicable a toda persona que vierta sustancias contaminantes que se depositen en el subsuelo y/o suelo, y que el lugar de su vertido sea en alguno de los siguientes escenarios:
-Sea suelo de uso común,
-Destinados a un servicio público,
-Sean propiedad de la Federación, el Estado o Municipios; o
-Que sean bienes inmuebles que se encuentren en abandono.
Es preocupante que este impuesto no contemple los suelos de propiedad privada, pues las empresas que viertan contaminantes en el suelo de su propiedad no estarán obligadas a pagarlo. En Monterrey existen diversas empresas ubicadas cerca de zonas residenciales, si alguna de estas empresas llega a contaminar el suelo de su propiedad no estaría obligada a pagar el impuesto, pudiendo afectar a las personas que vivan en la zona.
Llama la atención que en el Estado de Zacatecas tienen un impuesto similar pero que grava cualquier tipo de vertido, con independencia del tipo de suelo. Es evidente que una vez más, nuestra ley estatal no incentiva a realizar medidas menos contaminantes o internalizar los costos ambientales.
Impuesto a la extracción de materiales pétreos
Este impuesto es aplicable a toda persona que se dedique a la extracción, explotación o aprovechamiento de materiales provenientes de rocas, como las empresas pedreras. El monto del impuesto a pagar se determinará conforme al volumen de materiales extraídos.
Es cuestionable si este impuesto tiene un efecto que incentive a adoptar un proceso más sustentable pues simplemente grava la actividad económica. Por lo tanto, la única forma de pagar menos impuestos es reduciendo el volumen de producción. Es obvio que las empresas dedicadas a la explotación de los materiales pétreos son contaminantes, al igual que muchas otras actividades industriales. Un impuesto que únicamente grava la actividad económica no es la solución para promover una industria más sustentable.
Una mejor forma de regular la contaminación causada por la actividad de extracción de materiales pétreos es actualizar los métodos directos. La norma estatal de Nuevo León que establece los límites de concentración de partículas contaminantes generados por este tipo de actividades no cumple con lo recomendado por la Organización Mundial de la Salud.[10]
| Norma Estatal: NAE- SDS-001-2017 | Límite del promedio diario de la norma | Limite recomendado por la OMS |
| Materia particulada gruesa (PM10) | 75 μg/ m3 de media diaria | 45 μg/ m3 de media diaria |
| Materia particulada fina (PM2.5) | 45 μg/ m3 de media diaria | 15 μg/ m3 de media diaria |
Periodo de vigencia y verificación de cumplimiento
Por si todo esto fuera poco, esta reforma es cortoplacista, pues estos impuestos solo estarán en vigor hasta el 31 de diciembre de 2027, es decir, hasta que termine el periodo de la actual administración. Si el objetivo de esta reforma verde es combatir la contaminación, no tiene sentido limitar su vigencia a un periodo tan corto. Para combatir el cambio climático se necesitan medidas efectivas a largo plazo.
Otro aspecto problemático son las verificaciones de cumplimiento, la Ley de Hacienda establece que las autoridades ambientales estatales podrán apoyar para efectos de comprobar del pago de los impuestos verdes. De esta forma se podría comprobar si una empresa ha reportado cantidades falsas de emisiones o sustancias vertidas.
Sin embargo, en Nuevo León únicamente contamos con 22 inspectores ambientales,[11] mientras que en nuestro territorio residen demasiadas fuentes de contaminación. En el 2017 se registraron 284 fuentes puntuales de emisiones de materia particulada fina (PM2.5), tan solo entre los municipios de Apodaca, Santa Catarina, San Nicolás, Guadalupe, Monterrey y García.[12] Aun cuando la actual Secretaría de Medio Ambiente cuenta con casi el doble de inspectores que había en la administración pasada, es muy difícil que puedan verificar a la mayoría de las empresas del Estado.
Conclusiones
Los impuestos ecológicos son instrumentos económicos que complementan el sistema de protección ambiental, son de carácter preventivo y pueden impulsar un desarrollo económico más sustentable. Pero estos instrumentos deben ir acompañados de métodos directos eficaces que regulen bien a las actividades contaminantes y garanticen el ejercicio pleno al derecho humano al medio ambiente sano.
Otra problemática que puede surgir al momento de fiscalizar a las empresas por el cobro de la contaminación es la posibilidad de promover juicios de amparos. Las empresas pueden emplear este juicio por considerar que son inconstitucionales. Esto podría retrasar el cobro de los impuestos y debido a las carencias que contienen estos impuestos, las empresas podrían ganar los juicios de amparo.
Es positivo que la actual administración de Nuevo León implemente tributos ambientales, pero ninguno de los 4 impuestos analizados cumple realmente con los elementos que caracterizan a los impuestos ambientales. No sirve de nada generar una “reforma verde” fiscal si no se fomenta la internalización de los costos, ni se incentiva a mejorar los procesos productivos para que tengan un impacto menor. Si no se corrigen estos errores, esta reforma fiscal no generará ningún impacto positivo para el Estado.
–
–
Bibliografía
Centro Mario Molina, Estudio para el rediseño de la red de monitoreo de la calidad del aire de Monterrey, Informe final, Marzo 2021.
Gil Maciá, Lorenzo, Fiscalidad Ambiental, Material Académico del Máster en Derecho Ambiental y de la Sostenibilidad, Universidad de Alicante, Curso 2021-2022.
Organización Mundial de la Salud, Directrices mundiales de la OMS sobre la calidad del aire: Materia particulada (MP 2.5 y MP10), ozono, dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre y monóxido de carbono. Resumen Ejecutivo, 2021.
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en revisión 307/2016.
Secretaría de Medio Ambiente, Padrón de Inspectores, verificadores y visitadores.
Servicio de Agua y Drenaje de Monterrey, I.P.D., Monitoreo y Control de Descargas, junio 2021.
Tesis 2a./J. 53/2020 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, página 472, registro digital 2022287.
Tesis: 2a./J. 56/2020 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, página 467, registro digital 2022279.
[1] Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Amparo en revisión 307/2016, párrs. 67 y 68.
[2] Gil Maciá, Lorenzo, Fiscalidad Ambiental, Material Académico del Máster en Derecho Ambiental y de la Sostenibilidad, Universidad de Alicante, Curso 2021-2022, pág. 4.
[3] Vid. Artículo 6 de la Ley Federal de Responsabilidad Ambiental.
[4] Gil Maciá, Lorenzo, op. cit., pág. 5.
[5] Vid. Principio 16 de la Declaración de Rio sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo.
[6] Tesis 2a./J. 53/2020 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, página 472, registro digital 2022287.
[7] Tesis: 2a./J. 56/2020 (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 79, Octubre de 2020, Tomo I, página 467, registro digital 2022279.
[8]Tesis 2a./J. 53/2020 (10a.), op. cit.
[9] Servicio de Agua y Drenaje de Monterrey, I.P.D., Monitoreo y Control de Descargas, junio 2021.
[10] Organización Mundial de la Salud, Directrices mundiales de la OMS sobre la calidad del aire: Materia particulada (MP 2.5 y MP10), ozono, dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre y monóxido de carbono. Resumen Ejecutivo, 2021.
[11] Secretaría de Medio Ambiente, Padrón de Inspectores, verificadores y visitadores.
[12] Centro Mario Molina, Estudio para el rediseño de la red de monitoreo de la calidad del aire de Monterrey, Informe final, Marzo 2021, pág. 69.
